(Turkish Public Administration Annual sh. 36-46)
(Çeviren: Mustafa HOTMAN)
Belediyelerin reorganizasyonu düşünüldüğü zaman, onu düzenleyecek olanlar iki davranıştan birini yapabilir. Bunlardan birisi eleştirisi yapılan günümüz belediyesi tarafından değişen uygulamaları amaçlayan tedrici, muhafazakar bir yeniden reorganizasyondur. İkinci davranış iyi bir belediyenin, ne olduğu bakımından gelişmiş bir yaklaşım veya bir görüşü temel alan bir yeniden düzenlemeye başlamaktır. İkinci görüş şüphesiz birincisinden daha sağlıklıdır.
İlk soru bu ikinci davranışın iyi bir belediye nedir veya iyi bir belediye düşüncesinin nasıl kanıtlanabileceği ile karşı karşıya gelmenin gerekli olacağıdır. Şimdi hangi prensipleri benzeri bir kanıtlamada kullanabileceğimize bakalım.
Etkinlik
Etkinlik, üzerinde durulan birinci prensip olacaktır. Bu prensip iyi bir belediye sorusundan kaçınmak için bir kaçış olarak kullanılabilir. Devletin toplumun gelişmesine paralel artan ve uygun değişiklikleri sağlamak için beklenilen işlemleri yerine getirmesi söylenebilirdi. Devlet merkezi ve mahalli idarelerin müesseseleri aracılığı ile bu fonksiyonları yerine getirecektir. Etkinlik merkezi ve mahalli idareler arasındaki bu fonksiyonların dağıtımında devlete rehberlik için prensip olmalıdır. Bu fonksiyonları etkinlik prensibine göre dağıtmak en rasyonel yoldur.
Her şeyden önce bu prensip çok güçlüdür ve objektif bir görünüşe sahiptir. Buna rağmen bu prensip yakından incelendiği zaman onun güçlü görünüşü zayıflamış olabilir. Gerçekte etkinlik amaçtan bağımsız bir kavram değildir. Sadece hedef açıkça belirlendikten sonra etkinliğini konuşmak mümkündür! Etkinlik prensibinin kullanımı yalnızca iyi belediye kavramı oluşturulduktan sonra bu öyle olabilir. Etkinlik prensibinin fonksiyonu gerçekte iyi bir belediyenin en çarpıcı ve görmezlikten gelinmeyecek yerinin ne olduğu sorusuna getirmektir.
Eğer bu öyleyse niçin etkinlik kavramını yansız bir görünüş gibi varsaydı? Bir müessesenin çalışmasının arkasındaki hedefleri incelemek istemediğimiz zaman etkinlik anlamlı olur. Bu anlamda etkinlik daha az insan gücü ve daha az kaynak kullanarak mevcut hedefleri gerçekleştirmektedir. Uygulamada bu bir avantaja sahip olmasına rağmen asıl soru sorulmamış olarak bırakılır. Devletin şu andaki performansı ile yerine getirdiği onun halihazırdaki fonksiyonlarını kabul etmek fakat devletin performansını geliştirmek istediğiniz zaman etkinlik ilkesi kendi kendine yetersiz olur. Neyin iyi olduğu ve sonra bu iyiliğin etkin bir şekilde gerçekleştirileceği üzerinde araştırma yapmayı önce belirlemek gerekli olur.
Demokratikleşme Katılım ve Çoğulculuk İlkesi
Eğer iyi bir belediye idaresinin ne olduğunu araştırmak arzu edilirse önce araştırılmak için iyi bir topluluğa ihtiyaç duyulur. Sözü edilen problemi burada ayrıntılarıyla tartışmak kesinlikle imkansızdır. Fakat bizim toplumumuzun tarihi mirasında bugüne dek sürmüş bu problemle ilgili olarak değer yargıları vardır. Biz iyi bir toplumun temel ilkesi olarak karar verme sürecinde geniş kitlelerin katılımını, demokratiklik ve çoğulculuğu kabul ederiz. Eğer bu ilkeleri tam anlamıyla kabul edersek, etkinlik ilkesinin ötesinde bir temel üzerinde iyi belediye sorusunu bir temele dayandırabiliriz.
Bu ilkelerin kabulü merkezi ve mahalli idareler arasındaki devlet fonksiyonlarının dağılımının yalnızca etkinlik ölçüsüne dayandırmayacağının kabulünü gerekli kılar. Belediyelerin veya mahalli idarelerin gelişme ve güçlenmesi toplumda çoğulculuk, demokratikleşme ve katılımın gelişmesine yardımcı olacaktır ve iyi toplum gerçeğine doğru bir adım oluşturacaktır.
Yönetimde Çeşitlilik ve Yaratıcılığın Gerçekleşmesi
Bir idari sistemin en olumlu karakteristiği onun yaratıcılığıdır. Yapısal karakteristiklerden birisi yaratıcılığı başaran bir idari sistemin iyiliğidir. Bununla beraber bir Ölçüde idare merkezileştirilirse kararlar üretecek, birbirlerine benzeyen ve tekdüzeliği açığa vuracaktır. Bu başvurulacak her bir özel durum için uygun olmayan çözümler manasına gelir. Uzun süre devamında bir idarenin bir bakıma mahalli çeşitliliği tahrip edeceği gibi, o herkesi birbirlerine benzer yerlerde yaşamaya zorlayacaktır.
Fakat insanoğlu benzeri monoton bir çevrede yaşamak istemez; onlar sürekli bir şekilde üretilen çeşitlilik ve bölgesellik ister. Bu yerelleşme ve bölgeselliği merkezi idarenin kalıplarında üretmek imkansızdır. Bu bölgeselliğin meydana getireceği çeşitlilik sadece yerel şartlara uygun çözümler üretmeyi mümkün kılmayacak, aynı zamanda çok farklı çözümler arasından seçim yapmayı idareciler için mümkün kılacak; tüm idari sistemin yaratıcılığını artırmayı sağlayacaktır. Farabi'nin Es Siyaset-ül Medeniyye'sinde bir idareci olmanın kapasitesi temeli üzerine kurulan yaratıcılık aynı zamanda böylece gerçekleştirilecektir.
Çeşitlilik ve Çoğulculuk İçinde Tüm Sosyal Sisteme Uygun Olan Hedeflerin Gerçekleşmesi
Çeşitliliğin oluşumu belediye idarelerinde bir hedef olarak kabul edilmesine rağmen, bu hedefte bir sınır olduğu kabul edilmelidir. Bununla beraber şehirler sosyal sistemin parçalandır. Bu sistemin tümüne uygun olan hedefler vardır: Sistemin varlığının devamı, sistemin iç eşitsizliklerindeki azalma, bütün sistemin gelişmesinin hızlanması v.b. Şehir idaresinin iyi bir tanımlaması bu olguyu da kapsamalıdır. Belediye idareleri tarafından üretilen çeşitlilik ve çoğulculuk içinde, sistemin bütünlüğünden gelen hedefleri gerçekleştirmek gereklidir.
Bu noktada bir soru ile karşı karşıya geliriz. Bütün ülkeye uygun olan hedeflerin korunması veya korunmaması idarede çoğulculuk ve çeşitlilikle uzlaşabilir. Merkez tarafından sıkı kontrol altındaki idarenin tekdüze bir çeşidinin savunucuları bu iki hedefi uzlaştırılamaz bulacaklardır. Eğer bu iki hedefi uzlaştırılamaz olarak kabul ettikten sonra ekonomide serbest pazar mekanizmasının üstünlüklerini savundukları için sıkı bir merkezi idareyi savunanlar, derhal bütün güvenilirliklerini kaybedeceklerdir. Çünkü onlar ekonomi sahası için bir sistem kabul ederek ve aynı toplumun idaresi için onu reddederek kendi kendilerini yalanlarlar.
Bu iki hedefin daima birbiri ile çelişeceğini savunmak imkansızdır. Sosyal müesseselerin ve sosyal dönemlerin bazı örnekleri bu iki hedef birbirlerini tamamlayıcı olduğu zaman verilir. Bu durumlarda problem yoktur.
Hakikaten araştırılması gereken problem bu iki hedefin niçin aksine gelişmeleri etkilediğidir. Onlar iyi bir sosyal sistemde meydana geldiği zaman bu çelişkilerin nasıl çözümleneceği konusunda kurumsallaşmaya ihtiyaç duyacaktır. Diğer bir şekilde ulaşılması gereken hedeflerden birisi sistemin halihazırdaki durumunu ve temel karakteristiklerini korurken bu çelişkileri kontrol altına almak veya çözmeye yetenekli olmaktır.
Belediyelerin Yeniden Düzenlenmesinde Karşılaşılacak Temel Problemler
Belediyelerin reorganizasyonu yürütüldüğü zaman çeşitli sahalardaki fikirlerin ayrıntılarının şüphesiz geliştirilmesi gerekli olacaktır. Fakat detayların içine girmek yerine ilkeler seviyesinde dört önemli sahadaki çözümler üzerinde durmak daha iyi olacaktır. Burada tartışılan dört konu izlediğiniz gibi anlatılabilir: 1) Merkezi ve mahalli idareler arasındaki devletin fonksiyonlarının dağıtımında belediyelerin görevlerinin sahasının belirlenmesi; 2) Merkezi idare ve belediyeler arasındaki ilişkileri düzenlemede kullanılan temel prensip; 3) Belediye idarelerinden insanların uzaklaşmasının nasıl azaltılabileceği ve katılımın nasıl artırılabileceği; 4) Belde gelirlerinin yeniden düzenlenmesinde hangi ilkelerden yararlanılması gerektiği.
Belediyelerin Görevlerinin Sahası Mahalli İdarelerle Merkezi İdare Arasında Devlet Fonksiyonlarının Dağıtımında Nasıl Belirlenmelidir?
Bir belediyenin karakteristiklerini tartışırken merkezi ve mahalli idareler arasındaki iş bölümünün yalnızca etkinlik problemi açısından düşünülemeyeceği ve belediyelerin fonksiyonlarında artış eğilimi yaratacak belediye idaresine eşlik eden diğer değerlerin tartışılacağıdır. Bir genel ilke hakkında konuşmak çok kolaydır, fakat böyle bir ilkeyi uygulamaya koymak oldukça zordur. Matematiksel bir model nasıl bir işbölümü olması gerektiğini göstermek için kavramsal düzeyde kurulabilir, fakat böyle bir model, çözümü elde etmek için çok anlamlı olmayacaktır. Yerine Türkiye'nin belediyelerle tecrübesinin tarihi bir değerlendir meşini yapmak daha eğitici olabilir. Türkiye'de uygulamada belediyelerin fonksiyonlarında ne çeşit değişmelerin yer aldığının araştırılması iş bölümü yapısının gelecekteki yeniden düzenlemesinde aydınlatıcı olacaktır.
1930 yılında kabul edilen 1580 sayılı Kanun gerçekten belediyeler için görevlerinin çok. geniş kısmını belirtir. Hakikaten o zamandan bugüne geçen sürede belediyelerin görevleri ile ilgili olarak sınırlamalar hakkında şikayetler hemen hemen yoktu. Daha çok şikayetler belediyelerin bu görevleri yürütebilecek yeterli kaynaklara sahip olmaması hakkında ve gerçek şu ki zamanla bu görevleri merkezi idareye vermek zorunda kaldığı hakkında yapılır. Her ne zaman belediye başkanları şehirlerinde bazı yönlerden faal olmak istediyse onlar 1580 sayılı Kanunda uygulamaları için kolayca dayanak bulabilirdi.
Bu kanun çeşitli sebepler için 1930’larda belediyeler için geniş bir görev sahası olarak gösterilir. Bir tarafta bu görevler planlanmış çağdaş sivil hayatı gerçekleştirmek amacıyla yerine getirilmelidir. Diğer taraftan bu görevleri yerine getirmek merkezi hükümet için imkansızdır. Ulaştırma ve haberleşme sistemlerindeki sınırlamalar yüzünden merkezi idare bu görevleri yerine getiremeyecektir. Böylesine geniş bir görev sahası 1930'larda belediyeler için tespit olunmasına rağmen mali kaynakları sınırlandırıldığı için belediyeler bu görevleri yerine getiremez. Fakat bu görevler modernizasyon için belirlenmiş hedeflerin fonksiyonuna sahiptir.
Gerçek şu ki belirlenilen geniş bir görev sahası elli yıldan daha fazla hiç bir değişiklik olmaksızın yürürlükte kalan 1580 sayılı Kanunun niçin yürürlükte kaldığının başlıca sebeplerinden birisidir. Merkezi idare kesintisiz bir şekilde belediye görevlerinin bu sahasını sınırlamak için etkinliğini ve fonksiyonlarını genişletti.
Belediyelerin görevlerinin temel kentsel altyapı, temel kentsel hizmetler ve kentsel ekonomiyle ilgili sahalarda olmamakla beraber temel sosyal ve kültürel hizmetlerdeki gibi sınırlandırıldığı gözlenir. Yasal işleyişi nedeniyle yürütülemediğinden, bu saha uygulamada belediyelerin ilgi alanı dışında bırakıldığı için belediyelerin görevleri daraldı. îki mekanizmanın bu daralmaya sebep olmakta etkili olduğu gözlemlenir. İlk olarak merkezi idare refah devleti kavramının bir sonucu olarak bu konuda görev sahası genişletti. İkincisi sınırlı kaynaklı belediyeler, gelişmiş ve hızla büyüyen şehirler tarafından alt-yapı hizmetleri ve diğer temel hizmetlere olan taleplerdeki aşırı hızlı artış yüzünden sosyal ve kültürel hizmetler sahalarında hiç bir ödenek ayıramadı.
Bazı somut örnekler verirsek belediyeler bilhassa sağlık hizmetleri sahasında ve şehir hastaneleri konusunda 1930'lardan sonra oldukça faaldi. Fakat onlar bu sahada görevlerini geniş ölçüde sınırladı ve merkezi idare onların görevlerini yerine getirdi. Bu hizmetleri merkezi idarenin sağlaması iki önemli sebebe dayanılarak akılcıl bir biçimde açıklanabilir. İlki şudur; hastaneler onların bugün ulaştığı ekonomik boyutlara rağmen sadece bir şehirde onların hizmetlerini sınırlayamaz. Bu müesseseler büyük Ölçekte hizmetler sunmaya başladı. İkinci sebep bölgesel eşitlik ilkesi için bir sorundur. Sağlık hizmetleri tedarik etmek için varolan sorun, eğer onlar merkezden düzenlemenin yerine belediyelere bırakılırsa bölgeler arasında ciddi eşitsizlik yaratabilirdi.
Bunlar oldukça önemli sebeplerdir. Fakat bu, belediyenin sağlık hizmetlerinin önemli bir kısmının sürmeyeceği anlamına gelmez. Bu alan nasıl keşfedilecek? Bu keşfi yapmak için yöntem; bugün çocuk ve ana sağlığı hizmetleri ve küçük kasabalarda iküçük sağlık merkezlerinde ilk basamak sağlık hizmetlerini sunmak gibi belediyeler için yeni görev alanlarını yeni bir şekilde belirleyerek ve merkez tarafından tedarik edilen sağlık hizmetleri alanındaki zayıf noktaları keşfetmektir.
Gerçekten bu örnek merkezi ve mahalli idareler arasında ki işbölümünün ilginç dinamiklerini gösterir. O belediyelerin kendi kendilerinin yetersizliğini kanıtladıkları alanlar üzerinde merkezi idarenin sorumluluğu nasıl üzerine aldığını, fakat bir diğer bakımdan belediyelerin kendi kendileri için yeni alanlar tanımlayarak yeni şartlar altındaki bütün sistemin performansını nasıl geliştirebileceğini gösterir.
Sosyal ve kültürel hizmetler alanındaki küçülmenin diğer ilginç örnekleri üzerinde sözedelim. 1930’la 1950'ler arasındaki dönemde belediyeler kültürel alanda tiyatrolardan konser salonlarına, halk kütüphanelerinden bandolara çok enerjik bir şekilde çalıştı. Zamanla bu hizmetler çoğunlukla belediyelerin ödenek yetersizliği yüzünden azaldı ve merkezi idare faaliyetlerindeki artışla bu hizmetleri üzerine alma eğilimi gösterdi.
Sağlık hizmetleri sahasındaki durumdan farklı olarak bu sahalarda merkezi idarenin artan kontrolünü haklı çıkarmaya kabul edebilir sebepler bulmak oldukça zordur. Sebep çoğunlukla merkezin ideolojik nizamı tarafından oluşturulan kontrolü elde etmek endişesidir. Fakat bu çok yüzeysel bir endişedir. Eğer bu sanatta ve kültürde çeşitlilik ve çoğulculuğu teşvik etmek istenilirse bu sahada yerel yönetimlerin katkılarındaki artış çok yararlı olacaktır.
Eğitim ve sosyal refah hizmetlerinde büyük ölçüde zikredilen sağlık ve kültürel hizmetler sahasına ilişkin olarak söylenilenlerin benzeri olacak belediyelerin görevlerinin zamanla sınırlanması hakkında ne söylenebilir.
Belediyecilik hareketi 1973'ten sonraki dönemde gelişirken toplu konut yerleri temin etmedeki girişimler belediyelerin merkezi hükümet •karşısındaki görev sahasını genişletmiş olmasındaki sadece sosyal fonksiyonu olduğu söylenebilir. Bu gelişme üzerinde biraz durmak iyi olacaktır. Bu alandaki görev gerçekte îmar ve İskân Bakanlığının kurulması ile 1958'deıı sonra, merkezi idareye verildi. Fakat merkezi idarenin bu sahada başarılı olduğunu söylemek imkansızdır. 1973-1981 dönemi esnasında tümüyle belediyelere önderlik etmeyi yerine getirdi. Merkezi idare 1981'de kabul edilen Toplu Konut Kanunu ile bu konuda onun görev sahasını geri almak için uğraşmaktadır. Bu durum gerçekten eğiticidir; bu durum merkezi idare ve yerel yönetimler arasındaki işbölümü dinamiklerini gösterir. Bu yaratıcı mahalli idarelerin merkezi idareyi yeni adımlar atmaya nasıl zorladığının ilginç bir kanıtıdır.
Etkileşimin ilginç bir diğer örneği kentsel gelişme planlaması alanında gözlenir. Yakın yıllarda belediyeler kentsel gelişme planlamasındaki yetkilerinin büyük bir kısmım merkezi idareye karşı kaybetti. Bu açıdan merkezi idare planlama üzerindeki otoritesini artırdı ve planlarda değişiklik yapma ve onları onaylama yetkisini elde etti. Bir başka açıdan metropolitan alanlarda planlama büroları açtı ve böylece planları yapmaya da başladı. Üstelik belediyeleri ilgilendiren daha önceki onayı elde etmeksizin belirli sahalarda nokta planlaması yapma yetkisini elde etti. Merkezin yetkisindeki bu genişleme çoğunlukla belediyelerin teknik yetersizliği ile haklı çıkarılır ve gerçek şu ki belediyeler mahalli baskılara açıktır.
Merkezi idarenin yetkilerinde genişlemenin neticeleri uzun bir süreçte görülür. Mahalli idarelerle hiç bir işbirliği yapılmaksızın merkezde yapılan planlar pratik çalışmayı düzenlemekte başarısız oldu. Onlar planlama organizasyonunda etkisiz kaldı. Bu noktada ilginç bir gelişme mahalli idarelerde meydana geldi. Onlar teknik olarak modası geçmiş planlama yönetimini geri almaya kalkışmadılar ve bu düzeyde yetkilerini genişletmediler. Aksine onlar daha modern bir işleyişle ve siyasal karar verme organı ile uyum sağlamış bir planlama metodu ile bu planlama metodunu başarısızlığa uğrattı. Onlar böylece merkezi idarenin olamadığı bir seviyede planlamayı kabul etti. 1973'ten sonra büyük şehirlerin belediye başkanları planlama danışma büroları ve onların altında bürokrasinin bağımsız planlama bürolarını kurdu. Onlar projeler ve yeni fikirler üretti. Böylece yerel yönetimler planlama yetkisini ele geçirmekle kalmadı aynı zamanda uygulamadan uzaklaşmış Türkiye'deki şehir planlamasına yeni bir yöntem getirdi.
Belediyelerin merkezi idarenin görev sahasını sınırlamaya yaratıcı bir çözümle nasıl karşılık verdiğini gösterdiği için, bu örnek çok ilginçtir. Yol ve kanalizasyon yapımı, içme suyu, elektrik ve doğal gaz temini gibi temel kentsel altyapıyla ilgili onların görevlerini; çöp toplama, genel temizlik hizmeti, yangın hizmeti ve kamu ulaşımı gibi kentsel hizmetlerle ilgili görevlerini; bütün satış pazarlarında sebze meyve fiyatlarına müdahale, mezbahalar ve pazarlar gibi ekonomik nitelikli görevlerini düşünülen dönem boyunca belediyelerin kararlılıkla koruduğu gözlemlenir. Belediyelerin bu hizmetlerden herhangi birisini merkezi idareye devretmesi çoğunlukla teknolojik sebeplerden olacaktır. Bunun için en iyi örnek elektriğin üretim ve dağıtımında merkezileşmedir. 1930'larm Türkiye'sinde enerji şehirlerde kendi kendilerince üretilirdi. Kırsal bir enterkonnekte sistem yoktu. Bu şartlar altında enerji üretimi belediyeyle ilgili bir görev olarak kabul edilir. Fakat teknolojik sebepler yüzünden ülke düzeyindeki enerji üretimini düzenlemek gerekli olduğu zaman bu görev merkezi hükümet tarafından üretilir veya daha doğru bir şekilde Türkiye Elektrik Kurumu tarafından yerine getirilir. Enerji santrallarının inşaa ve çalışması merkezi idarenin görevi kabul edilirken; şehir enerji ağının yapımı ve enerjinin dağıtımının belediyelerin görevi olduğu kabul edilirken; bu gelişme merkezi ve mahalli idareler arasındaki işbölümünün yeni bir sahasını meydana getirdi.
Güçlü bir teknolojik neden tarafından zorunlu kılınan bu işbölümünü onaylamamak için sebep yoktur. Fakat 12 Eylül gibi merkezileşmeye doğru atılan ileri adımın ardında rasyonellik bulmak zordur. T.E.K.'nun şehir enerji ağını yapması ve elektrik dağıtması yetkisini savunmak zordur. Onun için teknik bir gereklilik bulmak zordur. Karşı görüş için tartışmak belki daha kolaydır; bu karar T.E.K.'nun aşırı çalıştırılması anlamına gelir. Bu kararın arkasında yatan gerçek şu ki merkezi idare onlara yeterli ödenek sağlayamadığı zaman belediyeler zamanında T.E.K.'na ödemelerini yapmadı. Bu problem için başka çözümler olmalıdır.
Bu görev belediyelerden alındığı zaman ilk bakışta algılanamayan sosyal bir sonuç meydana çıkar. Genellikle belediyelerdeki aynı düzenleme enerji, içme suyu ve toplu taşıma sunma sorumluluğudur. Bu durum enerji dağıtımında para kaybı konuları gibi, toplu taşıma gibi kârlı konuları finanse etmeyi mümkün kılacaktır. Bu bir bakıma gelirin yeniden dağılımı için bir miktar olarak iş gören hizmetlerin yapısını birleştirdi. Bir çok elektrik tüketen, toplu taşıma sistemini kullanmayan topluluğun yüksek gelir kesimi, düşük gelir grubu tarafından kullanılan toplu taşıma hizmetlerinin üretimini sağlar. Elektriğin şehiriçi dağıtımı T.E.K. tarafından üstlenildiği zaman bu olasılık ortadan kaldırılacaktır.
Belediyelerin altyapı hizmetleriyle ilgili olarak neler değiştirdiğinin diğer bir örneği olarak toplu taşımacılığı tartışalım. Bu sahadaki gelişmelerin ilginç bir yönü belediyelerin merkezi idareye değil küçük teşebbüslere fonksiyonlarını terketmesidir. Bir taraftan belediyeler toplu taşıma sistemini geliştirmede yetersiz olduğu zaman ve diğer taraftan belediyeler üzerinde küçük teşebbüslerin etkisinin 1950'lerden sonra arttığı zaman dolmuş-minübüs sistemi gelişmeye başladı. Belediyeler bu grupların lehinde onların görevlerinin sahasını sınırladı. Petrol krizinin ve belediyeciliğe yeni yaklaşımın etkisi altında 1973'ten sonra toplu taşıma daha dikkat çekmeye başladı. Sonuç olarak yaratıcı deneyimler ve yenisi ile belediyeler onların görev sahasını genişletti. Bu durumda dahi belediyelerin görev sahasını yeniden tanımlamanın dinamikleri belediyeler ve küçük teşebbüslerin etkileşimi aracılığıyla gerçekleştirildi.
Üzerinde durulması gereken belediye düzeyindeki kentsel alt-yapı hizmetlerinin temini sahasındaki diğer dinamikler metropolitan sahalarda gözlenilen gelişmedir. Hızla gelişen şehirlerde çoğu çevresel belediyeler merkezi belediyeler çevresinde meydana geldi. Örneğin İstanbul çevresinde 34 belediye varoldu ve 13 belediye de İzmir çevresinde oluştu. Bu belediyeler gerçekten geniş bir şehri bölümlere ayırıyor. Bu şartlar altında bu kentsel sahalarda kanalizasyon, toplu taşımacılık, yangın hizmetleri gibi bir kaç hizmetin sürekliliği ile bağlantılı problemler vardır ve eğer bu hizmetler aynı otorite tarafından verildiyse aynı zamanda çeşitli seviyelerde savurganlıktan kaçınmak için de olasılıklar vardır. Gerçekten bir girişim, bu belediyeleri bir belediyede birleştirerek 12 Eylül 1980'den sonra yapılmış reorganizasyonlarla bu problemler çözümlenildi.
Bu durumda »çevresel belediyeler, metropolitan seviyedeki hizmetlerin miktarındaki etkinliğin temel kurallarım gerçekleştirmek düşüncesiyle kaldırıldı. Yine de bu çözüm cevaplanmamış kesin sorular bıraktı. Bilhassa çevredeki gecekondulardaki grupların idaresindeki katılım, benzeri bir çözümle ne kadar azaldı. Eğer bu sahalar da belediyeler gibi korunsaydı ve eğer diğer çözümler hizmetlerin üretiminde etkinlik içinde bulunsaydı daha az bir yabancılaşmış belediye idaresi üretim için daha iyi olmayacak mıydı? Bu sorular incelenmeye ihtiyaç duyar.
Eğer Türkiye’de merkezi idare ve yerel yönetimler arasında görevlerin dağıtımının tarihi gelişmesinden bir sonuç çıkarmak istersek, değişmez bir tanımın yararlı olacağını, yerine yaratıcı çalışma ve onların kaynaklarına bağlı, onların görev sahalarını genişletmek için iki çeşit idareye izin verecek değişken bir tanımın daha kullanışlı olacağını söyleyebiliriz. Benzeri değişken bir işbölümünün bütün idari sistem için yaratıcı bir kaynak olduğu gözlemlenir.
